Статья 197 Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц

(в ред. Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ)

1. Дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями (далее — органы, осуществляющие публичные полномочия), должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе.
(в ред. Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ)

2. Производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов или о признании незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов и лиц.
(в ред. Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ)

Комментарий к статье.

1. Закрепляя в ст. 12 в качестве одного из способов защиты гражданских прав возможность признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, в ст. 13 ГК РФ уточняет, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ.

Ненормативный правовой акт — правовой акт, носящий индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер, содержащий индивидуальные предписания, рассчитанные на однократное применение и адресованные конкретному лицу (лицам).

Судебные органы дают следующую трактовку:

а) под ненормативным правовым актом государственного органа понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом в отношении конкретного лица, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающие права и охраняемые законом интересы и влекущие неблагоприятные юридические последствия для этого лица (см. Определение ВС РФ от 03.03.2016 N 304-КГ15-18744 по делу N А45-2981/2015);

б) под ненормативным актом, который в соответствии со ст. 13 ГК РФ может быть оспорен в судебном порядке, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий юридические последствия (см. Постановление АС Северо-Кавказского округа от 09.06.2016 N Ф08-4154/2016 по делу N А77-1220/2015);

в) под ненормативным актом, который в соответствии со ст. 13 ГК РФ и ст. 198 АПК РФ может быть оспорен и признан судом недействительным, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия (см. решение Суда по интеллектуальным правам от 10.08.2017 по делу N СИП-279/2017).

Высший Арбитражный Суд РФ отметил, что:

1) по правилам гл. 24 АПК РФ арбитражный суд рассматривает акты государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, осуществляющих публичные полномочия, не содержащие норм права, а устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретных лиц <198>;

———————————

<198> См. Постановление Президиума ВАС РФ от 19.02.2013 N 13427/12 по делу N А40-98073/11-84-595.

2) акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам гл. 24 АПК РФ <199>;

———————————

<199> См. п. 1.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 58.

3) решения уполномоченного органа государственной власти в области государственного регулирования тарифов, иного органа, осуществляющего публичные полномочия, об утверждении индивидуальных тарифов для конкретных субъектов или касающиеся конкретных объектов, а также содержащие иные конкретные параметры, не являются нормативными правовыми актами. Однако арбитражный суд может признать такие решения нормативными правовыми актами, если установит, что они распространяются на неопределенный круг лиц <200>.

———————————

<200> См. п. 1.2 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 58.

Президиум ФАС России в разъяснениях от 07.06.2017 N 8 «О применении положений статьи 10 Закона о защите конкуренции» (утв. протоколом Президиума ФАС России от 07.06.2017 N 11) конкретизировал (см. гл. 4), что хозяйствующий субъект вправе обжаловать предупреждение о прекращении злоупотребления доминирующим положением в арбитражный суд. Предупреждение отвечает признакам ненормативного правового акта, установленным в ч. 1 ст. 198 АПК РФ, и его оспаривание допускается в порядке гл. 24 АПК РФ, поскольку принято уполномоченным государственным органом на основании ст. ст. 22 и 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» в отношении конкретного хозяйствующего субъекта и содержит властное предписание, возлагающее на общество обязанность и влияющее тем самым на права хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской деятельности <201>.

———————————

<201> Аналогичные выводы содержатся в Обзоре по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденном Президиумом ВС РФ 16.03.2016.

Обратим также внимание на разъяснения <202>, согласно которым действующим законодательством не предусмотрен такой способ защиты права, как требование о признании недействительными записей в едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей. В силу п. п. 1, 3 ст. 11 Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» решение о государственной регистрации, принятое регистрирующим органом, является основанием внесения соответствующей записи в соответствующий государственный реестр. Регистрирующий орган не позднее одного рабочего дня с момента государственной регистрации выдает (направляет) заявителю документ, подтверждающий факт внесения записи в соответствующий государственный реестр. Следовательно, заявитель в порядке гл. 24 АПК РФ вправе оспорить действие и решение регистрирующего органа, которое является самостоятельным ненормативным актом. Сами по себе записи в едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей не являются ненормативными правовыми актами или решениями, которые могут быть оспорены в порядке гл. 24 АПК РФ.

———————————

<202> См. письмо ФНС России от 06.07.2017 N ГД-4-14/13154@ «О направлении Обзора судебной практики по спорам с участием регистрирующих органов N 2 (2017)» (п. 2.5 Обзора).

2. По общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с учетом требований гл. 24 АПК РФ, рассматриваются дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия), которыми затрагиваются права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В качестве субъектов, чьи ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) могут быть оспорены по правилам гл. 24 АПК РФ, в ч. 1 ст. 197 АПК РФ названы:

— государственные органы;

— органы местного самоуправления;

— иные органы, организации, наделенные федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями (далее также — органы, осуществляющие публичные полномочия) <203>;

———————————

<203> Таковыми являются, в частности, Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Центральный банк Российской Федерации. К сведению отметим, что Приказом Росстандарта от 26.04.2011 N 60-ст утвержден Общероссийский классификатор органов государственной власти и управления (ОК 006-2011), предназначенный для классификации и кодирования информации об органах государственной власти и местного самоуправления, который используется в том числе для обеспечения потребностей в информации об органах государственной власти и управления.

— должностные лица <204>, в том числе судебные приставы-исполнители <205>.

———————————

<204> Должностное лицо — лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления. Под должностными лицами в организациях, не являющихся органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, понимается лицо, осуществляющее полномочия единоличного исполнительного органа организации, а также лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в организации. Также см. разъяснения, содержащиеся в Постановлении Пленума ВС РФ от 16.10.2009 N 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий».

<205> См. Федеральный закон от 21.07.1997 N 118-ФЗ «О судебных приставах».

3. Производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с соответствующим требованием.

С указанным заявлением вправе обратиться в арбитражный суд граждане, организации и иные лица на основании ч. 1 ст. 198 АПК РФ, а также указанные в ч. 2 ст. 198 АПК РФ лица, в том числе государственные органы, вступившие в дело (см. Определение ВАС РФ от 21.10.2008 N 11424/08 по делу N А40-31188/07-2-181).

4. Рассмотрим следующие примеры из судебной практики.

Пример 1 (см. Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 09.06.2016 N Ф08-4154/2016 по делу N А77-1220/2015).

Как установлено судами, истец оспаривает письмо ЗАО, в котором ответчик уведомляет истца о наличии задолженности за потребленный природный газ и предлагает ее оплатить, при непогашении задолженности сообщает о намерении обратиться в суд с соответствующим иском.

Суд указал, что по своей правовой природе письмо ЗАО не является исполнительным документом, по которому взыскание производится в бесспорном порядке, в связи с чем истец вправе согласно ст. ст. 309, 310 и 544 ГК РФ оплатить сумму, которую находит обоснованной. Обстоятельства, сложившиеся в рамках отношений по газоснабжению истца, касающиеся определения количества потребленного энергоресурса, правомерности начисления платы, должны оцениваться судом при рассмотрении материально-правового искового требования (рассмотрение в судебном порядке вопроса о наличии либо отсутствии договорной задолженности без предъявления материально-правового требования, согласующегося со способами защиты права, установленными ст. 12 ГК РФ, недопустимо). Сведения, указанные в оспариваемом письме, составлены участником экономической деятельности (акционерным обществом), не наделенным властными полномочиями, носят информационный характер, не устанавливают, не изменяют и не отменяют какие-либо права и обязанности лица, его представившего, не содержит обязательных предписаний (правил поведения), влекущих юридические последствия.

Суды, руководствуясь ч. ч. 1, 2 ст. 27, п. 2 ч. 1 ст. 29, ч. 1 ст. 198 АПК РФ, пришли к правомерному выводу о том, что указанное письмо ЗАО не является ненормативным правовым актом и не подлежит рассмотрению в арбитражном суде в порядке, установленном гл. 24 АПК РФ, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридические последствия, а является выражением воли участника гражданско-правовых отношений в связи с исполнением им обязательств по договору газоснабжения.

Пример 2 (см. Постановление Двадцатого ААС от 01.03.2016 N 20АП-7976/2015 по делу N А62-7303/2015, Постановление АС Центрального округа от 01.06.2016 N Ф10-1258/2016 по делу N А62-7303/2015).

Судом апелляционной инстанции признано, что суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые постановления судебного пристава-исполнителя Ленинского районного отдела судебных приставов Управления Федеральной службы судебных приставов по Смоленской области гр. Л. не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы должника в сфере предпринимательской деятельности, в связи с чем обоснованно удовлетворил заявленные требования. Суд кассационной инстанции, в свою очередь, не нашел оснований для отмены судебных актов, вынесенных судами нижестоящих инстанций, признав их правомерными, и оставил кассационную жалобу без удовлетворения.

Пример 3 (см. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 22.08.2007 N Ф08-4746/2007 по делу N А22-327/2007/5-29).

Рассмотрев кассационную жалобу конкурсного управляющего гр. Ж., суд правомерно не признал протест прокурора актом, затрагивающим права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, который может быть оспорен в арбитражном суде. При этом суд указал, что протест прокурора сам по себе не нарушает прав и законных интересов органа или должностного лица, издавших акт, на который принесен протест. Оспариваемый протест, в частности, не затрагивает прав и законных интересов конкурсного управляющего предприятием гр. Ж. в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не влечет для него последствий экономического характера и не создает препятствий для осуществления такой деятельности, не порождает экономического спора. Право прокурора принести протест на противоречащий закону правовой акт и на акт, нарушающий права человека и гражданина, предусмотрено ст. ст. 23 и 28 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Протест прокурора сам по себе не возлагает на издавших акт лиц каких-либо обязанностей, не создает иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Указанный Закон лишь обязывает лиц, которым направлен протест, рассмотреть его, о результатах сообщить прокурору. Кроме того, оспариваемый протест прокурора принесен на акт, не связанный с предпринимательской и экономической деятельностью должника или конкурсного управляющего. Он принесен на приказ, изданный в соответствии с ТК РФ.

Пример 4 (см. Постановление АС Восточно-Сибирского округа от 26.01.2017 N Ф02-7999/2016 по делу N А33-2474/2016).

Суд, рассматривая требование о признании незаконными решений регистрирующего органа, отметил, что в соответствии со ст. 13 ГК РФ, п. 6 Постановления Пленума ВС РФ, Пленума ВАС РФ от 01.07.1996 N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом охраняемых законом интересов юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием. Таким образом, для признания решения государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконным необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого решения; нарушения оспариваемым решением прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Увидели опечатку? Выделите фрагмент и нажмите Ctrl+Enter

Подпишитесь на соцсети

Публикуем обзор статьи, как только она выходит. Отдельно информируем о важных изменениях закона.

Получайте статьи почтой

Присылаем статьи пару раз в месяц. Подписываясь, вы соглашаетесь с политикой конфиденциальности.

Поделиться с друзьями