Нормативно-правовой акт

Нормативно-правовой акт

НПА — это нормативный правовой акт. Нормативный правовой акт представляет собой официальный правовой акт, содержащий нормы права: общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение и, как правило, распространяющиеся на неопределенный круг лиц.

К нормативным правовым актам относятся, в частности, федеральные законы, нормативные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные акты субъектов РФ, а также муниципальные нормативные правовые акты.

НПА следует отличать от индивидуальных (ненормативных) правовых актов, которые принимаются в отношении конкретного лица или определенной ситуации и не устанавливают общеобязательных правил поведения.

Справочно:

• Что такое правовые нормы.
• Что такое законодательный акт.

НПА: расшифровка и определение

Аббревиатура НПА расшифровывается как «нормативный правовой акт». Также широко используется выражение «нормативно-правовой акт».

Согласно позиции Верховного Суда РФ, нормативный правовой акт характеризуется тем, что он издается в установленном порядке уполномоченным органом, организацией или должностным лицом и содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение.

При этом само название документа не определяет его нормативный характер. Для решения вопроса о том, является ли конкретный документ нормативным правовым актом, необходимо учитывать его содержание, характер содержащихся в нем предписаний, круг лиц, на которых они распространяются, и возможность их неоднократного применения.

Например, акт может иметь нормативный характер и в том случае, когда касается конкретного объекта публичного права, но устанавливает правовой режим, обязательный для неопределенного круга лиц.

Виды нормативных правовых актов

В Российской Федерации нормативные правовые акты различаются по органу, который их принимает, территории действия, юридической силе и предмету регулирования.

К основным видам НПА относятся:

1. Федеральные конституционные законы. Принимаются по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией РФ.
2. Федеральные законы. Регулируют общественные отношения по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В форме федеральных законов принимаются в том числе кодексы: Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ и другие.
3. Указы Президента Российской Федерации нормативного характера. Президент РФ издает указы и распоряжения. При этом не каждый указ или распоряжение является нормативным: акт может носить индивидуальный или организационный характер.
4. Постановления Правительства Российской Федерации. Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ.
5. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Министерства и другие федеральные органы исполнительной власти в пределах предоставленных полномочий принимают ведомственные нормативные акты.
6. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ и подзаконные нормативные акты региональных органов государственной власти.
7. Муниципальные нормативные правовые акты. Принимаются органами и должностными лицами местного самоуправления по вопросам местного значения и иным вопросам в пределах предоставленных законом полномочий.

Международные договоры Российской Федерации также являются источником правового регулирования, однако их не следует смешивать с нормативными правовыми актами, принимаемыми государственными органами Российской Федерации.

Формы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

Для нормативных актов федеральных органов исполнительной власти законодательством установлены специальные требования.

Такие нормативные правовые акты издаются в предусмотренных законодательством формах. В частности, используются постановления, приказы, правила, инструкции и положения.

При этом нормативность документа определяется не только его названием, но прежде всего содержанием содержащихся в нем правовых предписаний.

Признаки нормативного правового акта

Основные признаки НПА сформулированы Верховным Судом РФ в пункте 2 Постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

К таким признакам относятся:

1. акт издан в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иной уполномоченной организацией или должностным лицом;
2. акт содержит правовые нормы — правила поведения;
3. правила являются обязательными для неопределенного круга лиц;
4. предписания рассчитаны на неоднократное применение;
5. нормы направлены на регулирование общественных отношений либо изменение или прекращение существующих правоотношений.

Эти признаки оцениваются в совокупности.

Например, само по себе то обстоятельство, что акт непосредственно затрагивает ограниченное число собственников земельных участков, еще не означает отсутствия у него нормативных свойств. Если акт устанавливает правовой режим территории или иного объекта публичного права, его предписания могут распространяться на неопределенный круг лиц.

И наоборот, документ, изданный государственным органом и называющийся приказом, постановлением или распоряжением, не становится нормативным только в силу своего наименования.

Юридическая сила и иерархия нормативных правовых актов

Юридическая сила нормативного правового акта определяет его место в системе правового регулирования, обязательность применения и соотношение с другими нормативными правовыми актами.

Основой системы российского законодательства является Конституция РФ. Она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

В упрощенном виде соотношение основных федеральных нормативных актов можно представить следующим образом:

При определении юридической силы необходимо учитывать не только вид документа, но и компетенцию принявшего его органа, предмет регулирования, а для региональных и муниципальных актов — также разграничение предметов ведения и полномочий.

Что выше: федеральный закон, указ Президента или постановление Правительства

Федеральный закон имеет большую юридическую силу, чем указ Президента РФ и постановление Правительства РФ. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Постановления и распоряжения Правительства РФ принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и не могут им противоречить.

Таким образом, если сравнивать эти акты в общей системе федерального регулирования: федеральный закон → нормативный указ Президента РФ → постановление Правительства РФ → ведомственный нормативный акт.

При этом такое соотношение нельзя применять механически без учета компетенции соответствующего государственного органа и предмета регулирования.

Указ и распоряжение Президента РФ

Указы Президента РФ обычно регулируют наиболее значимые вопросы и могут содержать нормативные предписания общего характера. Распоряжения чаще принимаются по оперативным, организационным и индивидуальным вопросам.

Однако название документа само по себе не позволяет окончательно определить его нормативный характер. Для этого необходимо установить, содержит ли акт общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение.

Аналогичное правило применяется к приказам министерств и иных государственных органов: приказ может быть нормативным либо ненормативным в зависимости от его содержания.

Чем нормативный правовой акт отличается от других правовых актов

Понятие «правовой акт» шире понятия «нормативный правовой акт». Правовой акт может устанавливать общие правила поведения либо разрешать конкретный индивидуальный вопрос.

Главное отличие НПА заключается в наличии правовых норм общего действия.

Например, нормативный приказ министерства может устанавливать обязательный порядок осуществления определенной деятельности, а приказ о назначении конкретного гражданина на должность является индивидуальным правовым актом.

Нормативный и ненормативный правовой акт

Нормативный правовой акт устанавливает правила поведения общего характера, рассчитанные на неоднократное применение.

Ненормативный правовой акт принимается применительно к конкретной ситуации или определенным лицам и сам по себе не устанавливает общеобязательных норм права.

К ненормативным актам могут относиться, например:

• решение о предоставлении конкретного земельного участка;
• предписание государственного органа конкретной организации об устранении нарушения;
• решение о привлечении определенного лица к ответственности;
• приказ о назначении или увольнении конкретного работника или должностного лица.

При этом ненормативный правовой акт может затрагивать права не только непосредственного адресата. Поэтому право на его оспаривание при наличии предусмотренных законом оснований может возникнуть и у иного лица, чьи права и законные интересы нарушены таким актом.

Отличие нормативного правового акта от акта применения права

Нормативный правовой акт устанавливает правовую норму, тогда как акт применения права применяет уже существующую норму к конкретной ситуации.

Например, нормативный акт может устанавливать общий порядок предоставления государственной услуги. Решение государственного органа о предоставлении либо об отказе в предоставлении этой услуги конкретному гражданину является актом применения права.

Нормативный акт не исчерпывает свое действие после применения к одной конкретной ситуации. Он продолжает действовать и применяется каждый раз при возникновении предусмотренных им обстоятельств.

Как определить, является ли акт нормативным

Вопрос о нормативном характере документа не всегда можно решить только по его форме или названию.

Необходимо установить:

• кем и в пределах каких полномочий принят акт;
• содержит ли он правила поведения;
• кому адресованы эти правила;
• рассчитаны ли они на неоднократное применение;
• устанавливает ли акт общий правовой режим;
• направлены ли его положения на регулирование общественных отношений.

Верховный Суд РФ подчеркивает, что признание конкретного акта нормативным правовым зависит от анализа его содержания.

Эта позиция получила развитие, в частности, в Определении Верховного Суда РФ от 5 февраля 2025 года № 5-КАД24-72-К2. В рассматриваемом деле оспаривались постановления Правительства Москвы о комплексном развитии определенных территорий. Нижестоящие суды исходили из их организационно-распорядительного характера. Верховный Суд РФ с этим подходом не согласился и указал на необходимость учитывать, что акт, устанавливающий правовой режим конкретного объекта публичного права, может обладать нормативными свойствами и быть обязательным для неопределенного круга лиц.

Таким образом, даже если акт относится к конкретной территории или объекту, это само по себе не исключает его нормативного характера.

Оспаривание нормативного правового акта

Нормативный правовой акт может быть оспорен полностью или в части, если заявитель полагает, что он нарушает его права и при этом противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Порядок судебного оспаривания НПА зависит от характера спора и компетенции суда. Такие дела рассматриваются, в частности, по правилам главы 21 КАС РФ и главы 23 АПК РФ.

В соответствии со статьей 208 КАС РФ обратиться с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим вправе, в частности, лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, являющиеся субъектами регулируемых им отношений, если они считают, что акт нарушает или нарушает их права, свободы и законные интересы.

При обращении в суд необходимо определить:

• является ли оспариваемый документ именно нормативным правовым актом;
• каким актом большей юридической силы регулируются соответствующие отношения;
• в чем состоит противоречие между ними;
• какие права и законные интересы заявителя нарушены;
• какой суд компетентен рассматривать соответствующее требование.

Если документ не обладает признаками НПА, его оспаривание осуществляется по правилам, предусмотренным для соответствующего ненормативного правового акта, решения или действия государственного органа.

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50, последствием признания нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в соответствующей части.

• Правовой журнал
• Словарь терминов