Публично-правовые образования

Публично-правовые образования: что это и кто к ним относится

Публично-правовые образования (ППО) — это Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, которые являются особыми субъектами гражданского права и могут участвовать в гражданских правоотношениях наряду с гражданами и юридическими лицами.

Гражданский кодекс РФ прямо не дает определения термина «публично-правовое образование». Однако глава 5 ГК РФ регулирует участие Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

Когда публично-правовое образование вступает в гражданские отношения, оно действует на равных началах с другими их участниками и не может использовать властные полномочия для получения преимуществ исключительно в силу своего публичного статуса.

Что такое публично-правовое образование простыми словами

Простыми словами, публично-правовое образование это государство, его субъект либо муниципальное образование, которое в конкретной ситуации выступает как самостоятельный участник правоотношения.

Например, муниципальное образование может:

• владеть недвижимостью;
• сдавать имущество в аренду;
• заключать гражданско-правовые договоры;
• приобретать имущество;
• быть кредитором или должником;
• выступать истцом или ответчиком в суде.

В такой ситуации участником правоотношения является не администрация или конкретное должностное лицо сами по себе, а соответствующее публично-правовое образование, от имени которого действует уполномоченный орган.

Кто относится к публично-правовым образованиям

В соответствии со статьей 124 ГК РФ к таким субъектам относятся:

1. Российская Федерация;
2. субъекты Российской Федерации;
3. муниципальные образования.

Именно эти три группы обычно объединяются понятием «публично-правовые образования».

Российская Федерация как публично-правовое образование

Российская Федерация является самостоятельным субъектом гражданского права.

Она может быть собственником имущества, заключать договоры, принимать на себя обязательства, нести гражданско-правовую ответственность и участвовать в судебных разбирательствах.

От имени Российской Федерации в гражданских отношениях действуют соответствующие органы государственной власти в пределах своей компетенции.

Например, конкретное имущество может находиться именно в федеральной собственности, а стороной гражданского правоотношения в таком случае выступает Российская Федерация.

Субъекты Российской Федерации как ППО

Самостоятельными публично-правовыми образованиями являются также субъекты Российской Федерации:

• республики;
• края;
• области;
• города федерального значения;
• автономная область;
• автономные округа.

Российская Федерация и ее субъект не являются одним и тем же субъектом гражданского права.

Например, федеральная собственность принадлежит Российской Федерации, а имущество субъекта РФ принадлежит соответствующему субъекту Федерации.

По обязательствам друг друга они по общему правилу также не отвечают.

Муниципальные образования как публично-правовые образования

Муниципальное образование является самостоятельным публично-правовым образованием и субъектом гражданского права.

В соответствии с действующим законодательством местное самоуправление осуществляется прежде всего в следующих видах муниципальных образований:

• городской округ;
• муниципальный округ;
• внутригородское муниципальное образование города федерального значения.

В субъектах Российской Федерации, для которых законом предусмотрены соответствующие особенности территориальной организации местного самоуправления, могут сохраняться также:

• городские поселения;
• сельские поселения;
• муниципальные районы.

Закон № 33-ФЗ прямо определяет муниципальное образование как публично-правовое образование.

Примеры публично-правовых образований

Примерами ППО являются:

• Российская Федерация;
• город Москва как субъект Российской Федерации;
• Московская область;
• Краснодарский край;
• Республика Татарстан;
• конкретный городской или муниципальный округ;
• внутригородское муниципальное образование города федерального значения.

При этом необходимо отличать само публично-правовое образование от его органов и созданных им юридических лиц.

Например, Российская Федерация и федеральное министерство не одно и то же.

Муниципальное образование и его администрация также не являются тождественными понятиями.

Публично-правовое образование как субъект гражданского права

Статья 124 ГК РФ устанавливает один из основных принципов:

Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования выступают в гражданских отношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами.

Это означает, что при заключении гражданского договора публично-правовое образование по общему правилу является стороной гражданского правоотношения, а не вышестоящей властью по отношению к контрагенту.

Например, если муниципальное образование выступает арендодателем имущества, его договорные отношения с арендатором регулируются гражданским законодательством с учетом специальных норм.

Сам по себе публичный статус не дает возможности произвольно изменить условия договора или отказаться от исполнения обязательства.

Является ли публично-правовое образование юридическим лицом

Нет, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования являются самостоятельными субъектами гражданского права, но не юридическими лицами.

При этом пункт 2 статьи 124 ГК РФ предусматривает, что к ним применяются нормы, регулирующие участие юридических лиц в гражданских отношениях, если иное не следует из закона или особенностей этих субъектов.

Именно поэтому ППО нельзя отождествлять с государственными или муниципальными организациями.

Чем ППО отличается от государственного органа

Публично-правовое образование — это самостоятельный субъект права.

Государственный или муниципальный орган является структурой, которая в предусмотренных законом случаях может действовать от имени соответствующего образования.

Например:

• Российская Федерация это публично-правовое образование;
• Министерство финансов РФ это федеральный орган исполнительной власти;
• муниципальное образование это ППО;
• местная администрация это орган местного самоуправления.

Это различие имеет практическое значение при определении надлежащего ответчика, стороны договора и лица, за счет имущества которого должно исполняться обязательство.

Кто действует от имени публично-правового образования

Публично-правовое образование не действует физически самостоятельно.

Согласно статье 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов РФ соответствующие права и обязанности приобретают и осуществляют органы государственной власти в пределах своей компетенции.

От имени муниципальных образований действуют органы местного самоуправления.

Кроме того, в предусмотренных законом случаях по специальному поручению от имени ППО могут выступать:

• государственные органы;
• органы местного самоуправления;
• юридические лица;
• граждане.

Поэтому при заключении договора или обращении в суд необходимо устанавливать не только соответствующее публично-правовое образование, но и орган, который вправе действовать от его имени.

Публично-правовые образования как участники гражданских правоотношений

ППО могут участвовать в различных гражданских отношениях.

Например, они могут:

• заключать договоры;
• приобретать и отчуждать имущество;
• сдавать имущество в аренду;
• выступать заказчиками;
• быть собственниками недвижимости;
• принимать наследственное имущество в предусмотренных законом случаях;
• участвовать в хозяйственных обществах в установленных законом пределах;
• выступать кредиторами и должниками;
• быть истцами и ответчиками.

При этом к таким отношениям наряду с общими нормами ГК РФ могут применяться специальные правила бюджетного законодательства, законодательства о закупках, государственной и муниципальной собственности и других отраслей.

Особенности публично-правовых образований как субъектов гражданского права

Несмотря на принцип юридического равенства участников гражданского оборота, статус ППО имеет особенности.

1. Во-первых, Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования возникают и существуют не по правилам создания юридических лиц.
2. Во-вторых, их правовое положение связано с публичными функциями и территориальной организацией власти.
3. В-третьих, от их имени действуют специально уполномоченные органы.
4. В-четвертых, для государственной и муниципальной собственности предусмотрен особый правовой режим.
5. В-пятых, законодательство устанавливает специальные правила ответственности и исполнения обязательств за счет соответствующей казны.

Поэтому к ППО применяются нормы о юридических лицах только постольку, поскольку это не противоречит закону и особенностям данных субъектов.

Собственность публично-правовых образований

Одним из важнейших проявлений гражданской правосубъектности ППО является право собственности.

Имущество Российской Федерации составляет федеральную собственность.

Имущество субъектов РФ относится к собственности соответствующего субъекта Федерации.

Имущество муниципального образования является муниципальной собственностью.

Публично-правовые образования могут владеть:

• земельными участками;
• зданиями;
• сооружениями;
• жилыми и нежилыми помещениями;
• имущественными комплексами;
• денежными средствами;
• иным имуществом.

Для отдельных объектов законом может быть установлен специальный режим.

Что значит «собственность публично-правового образования»

Если в документах указано, что объект находится в собственности публично-правового образования, это означает, что собственником является:

• Российская Федерация;
• конкретный субъект РФ;
• либо конкретное муниципальное образование.

Например, запись о муниципальной собственности означает, что имущество принадлежит не администрации и не муниципальному учреждению, а соответствующему муниципальному образованию.

Орган местного самоуправления лишь осуществляет права собственника от его имени в пределах своей компетенции.

Что такое казна публично-правового образования

Не все имущество ППО закрепляется за созданными им предприятиями или учреждениями.

Средства соответствующего бюджета и иное государственное или муниципальное имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями, образуют соответствующую казну.

Различают, в частности:

• казну Российской Федерации;
• казну субъекта РФ;
• муниципальную казну.

Понятие казны имеет особое значение при исполнении денежных обязательств публично-правового образования и при разрешении имущественных споров.

Может ли имущество ППО передаваться предприятиям и учреждениям

Да, государственное или муниципальное имущество может закрепляться за соответствующими организациями на праве:

• хозяйственного ведения;
• оперативного управления.

В этом случае собственником имущества остается публично-правовое образование.

Предприятие или учреждение получает имущество на соответствующем ограниченном вещном праве и распоряжается им в пределах, установленных законом.

ППО и государственные закупки

Публично-правовые образования участвуют в экономических отношениях также посредством государственной и муниципальной контрактной системы.

Закупки для государственных и муниципальных нужд регулируются специальным законодательством.

При этом государственный или муниципальный контракт является гражданско-правовым договором, хотя порядок определения контрагента, заключения и исполнения такого контракта существенно ограничен специальными правилами.

Ответственность публично-правовых образований

Основные правила содержатся в статье 126 ГК РФ.

Российская Федерация, субъект РФ и муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом с установленными законом исключениями.

Из общего правила исключается, в частности:

• имущество, закрепленное за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
• имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, установленных законом.

Отвечает ли государство по долгам государственных организаций

По общему правилу нет, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, если иное прямо не предусмотрено законом.

В свою очередь, созданные ими юридические лица не отвечают по обязательствам соответствующего публично-правового образования.

Для отдельных организационно-правовых форм закон может устанавливать специальные исключения.

Отвечают ли публично-правовые образования по обязательствам друг друга

По общему правилу нет, Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований.

Субъекты РФ и муниципальные образования также не отвечают по обязательствам друг друга и Российской Федерации.

Исключение возможно, в частности, если соответствующее образование приняло на себя гарантию или поручительство по чужому обязательству.

Может ли публично-правовое образование быть истцом или ответчиком

Да, ППО является полноценным участником гражданского и арбитражного процесса и может выступать:

• истцом;
• ответчиком;
• третьим лицом;
• иным участником процесса в предусмотренных законом случаях.

При этом фактически процессуальные действия от его имени осуществляет уполномоченный орган или представитель.

Например, в иске может быть указано: «Российская Федерация в лице соответствующего федерального органа» или «муниципальное образование в лице администрации». Конкретная конструкция зависит от характера спора и компетенции соответствующего органа.

Публично-правовое образование и орган публичной власти: в чем разница

Эти понятия нельзя смешивать.

Публично-правовое образование это субъект права.

Орган государственной власти или местного самоуправления это орган, посредством которого соответствующий субъект реализует свои полномочия.

Например, муниципальное образование может быть собственником здания, а администрация осуществлять от его имени полномочия собственника.

Такое разграничение особенно важно в имущественных и судебных спорах.

Публично-правовое образование и публично-правовая компания, это одно и то же?

Нет, публично-правовая компания является отдельной организационно-правовой формой юридического лица, создаваемой на основании специального законодательства.

Публично-правовое образование это Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование.

Сходство названий не означает одинакового правового статуса.

Публично-правовые образования: кратко

Что такое публично-правовое образование?

Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование, выступающее в качестве самостоятельного субъекта права.

Кто относится к ППО?

Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования.

Является ли ППО юридическим лицом?

Нет. Это самостоятельная категория субъектов гражданского права.

На каких началах ППО участвует в гражданских правоотношениях?

На равных началах с гражданами и юридическими лицами.

Кто заключает договор от имени ППО?

Соответствующий орган государственной власти или местного самоуправления в пределах своей компетенции либо другое уполномоченное законом лицо.

Что такое собственность ППО?

Это федеральная собственность, собственность субъекта РФ либо муниципальная собственность в зависимости от собственника.

Что такое казна ППО?

Средства соответствующего бюджета и другое государственное или муниципальное имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями.

Отвечает ли государство по долгам созданных им юридических лиц?

По общему правилу нет, кроме случаев, прямо установленных законом.

Может ли ППО быть ответчиком в суде?

Да. В суде от его имени действует соответствующий уполномоченный орган или представитель.

Используемая литература:

• Працюк Н. И. Категория «публично-правовые образования» в гражданском праве // Известия Алтайского государственного университета. 2018. № 6. С. 182–186.

• Правовой журнал
• Словарь терминов