Административные правоотношения

Что такое административные правоотношения

Административные правоотношения — это общественные отношения, урегулированные нормами административного права, участники которых обладают установленными законом правами и обязанностями в сфере публичного управления.

Такие отношения возникают при осуществлении государственных и иных публичных полномочий: при предоставлении государственных услуг, регистрации и лицензировании, государственном контроле и надзоре, обеспечении общественного порядка, прохождении государственной службы, привлечении к административной ответственности и во многих других случаях.

Например, административное правоотношение возникает, когда гражданин обращается в уполномоченный орган за паспортом, организация получает лицензию, инспектор проводит предусмотренную законом проверку или лицо привлекается к административной ответственности.

При этом понятие административных правоотношений значительно шире понятия административного правонарушения. Для возникновения административного правоотношения нарушение закона не требуется.

Признаки административных правоотношений

Административные правоотношения относятся к публичным правоотношениям и обладают рядом особенностей.

Основные признаки:

• регулируются нормами административного права;
• возникают преимущественно в сфере публичного управления;
• связаны с реализацией публичных полномочий, прав и обязанностей;
• хотя бы один из участников в типичных властных отношениях реализует предоставленные законом публичные полномочия;
• права и обязанности сторон устанавливаются прежде всего законом и иными нормативными правовыми актами;
• возникновение отношения не всегда зависит от согласия обеих сторон;
• нарушение установленных обязанностей может повлечь применение предусмотренных законом мер государственного принуждения;
• решения и действия субъекта публичной власти могут быть обжалованы в административном или судебном порядке.

Однако административные правоотношения нельзя сводить исключительно к отношениям власти и подчинения. В этой отрасли существуют и отношения между субъектами, не находящимися в прямом организационном подчинении друг другу.

Между кем возникают административные правоотношения

Административные правоотношения могут возникать между различными участниками.

Наиболее распространенный вариант — отношения между гражданином или организацией и субъектом, осуществляющим публичные полномочия.

Например:

• гражданин и МВД при выдаче паспорта;
• водитель и уполномоченный орган при регистрации транспортного средства;
• организация и лицензирующий орган при получении лицензии;
• гражданин и орган местного самоуправления при получении муниципальной услуги;
• организация и контрольный орган при проведении государственного контроля.

Административные отношения могут возникать и между публичными субъектами: государственными органами, их территориальными подразделениями, должностными лицами, органами местного самоуправления.

Внутри государственного аппарата они могут быть связаны с компетенцией органов, прохождением государственной службы, выполнением поручений и осуществлением контрольных полномочий.

Поэтому утверждение, что административные правоотношения всегда возникают только между государственным органом и гражданином, является слишком узким.

Структура административного правоотношения

Как и другие правоотношения, административное правоотношение имеет определенную структуру.

К ее основным элементам относятся:

1. субъекты это участники правоотношения;
2. объект это то, по поводу чего складывается правоотношение;
3. содержание это субъективные права и юридические обязанности участников.

Возникновение, изменение или прекращение конкретного правоотношения связано с юридическим фактом, как обстоятельством, с которым норма права связывает соответствующие правовые последствия. Например, подача заявления о выдаче лицензии является юридическим фактом, влекущим возникновение предусмотренных законом отношений между заявителем и лицензирующим органом.

Субъекты административных правоотношений

Субъекты административных правоотношений это конкретные участники отношений, наделенные административно-правовыми правами и обязанностями.

Ими могут быть:

• Российская Федерация и субъекты РФ;
• государственные органы;
• органы местного самоуправления;
• иные органы и организации, наделенные публичными полномочиями;
• должностные лица;
• государственные и муниципальные служащие;
• граждане Российской Федерации;
• иностранные граждане;
• лица без гражданства;
• юридические лица;
• индивидуальные предприниматели;
• общественные и иные организации.

Субъекты административного права и субъекты конкретного административного правоотношения это близкие, но не полностью совпадающие понятия.

Лицо может обладать административной правосубъектностью, но участником конкретного правоотношения оно становится тогда, когда возникают предусмотренные законом юридические обстоятельства. Например, гражданин обладает правом обращаться за государственной услугой, но конкретное административное правоотношение с соответствующим органом возникает после обращения за ее предоставлением либо наступления другого предусмотренного законом юридического факта.

Объект административных правоотношений

Объект административного правоотношения связан с тем, по поводу чего реализуются права и обязанности его участников.

Это может быть поведение участников в сфере публичного управления, предоставление государственной или муниципальной услуги, осуществление контрольных мероприятий, получение разрешения или лицензии, обеспечение общественной безопасности и другие отношения, регулируемые административным правом.

Например, при обращении за лицензией правоотношение связано с реализацией установленной законом разрешительной процедуры, а при государственном контроле с осуществлением контрольных полномочий и исполнением соответствующих обязанностей подконтрольным лицом.

Содержание административных правоотношений

Юридическое содержание административного правоотношения образуют права и обязанности его участников.

Например, при предоставлении государственной услуги заявитель вправе требовать рассмотрения обращения в установленном порядке и срок, а уполномоченный орган обязан рассмотреть его и принять предусмотренное законом решение.

Публичный орган действует не по собственному усмотрению в бытовом смысле, а в пределах предоставленной ему компетенции. Его полномочия одновременно определяют границы допустимого поведения.

Соответственно, участник правоотношения вправе требовать соблюдения установленной законом процедуры и обжаловать незаконное решение, действие или бездействие.

Виды административных правоотношений

Единственной установленной законом классификации административных правоотношений не существует. В теории административного права их разделяют по нескольким основаниям.

Регулятивные и охранительные

Регулятивные административные правоотношения возникают при нормальной реализации прав и обязанностей без совершения правонарушения.

Например, получение паспорта, регистрация транспортного средства или выдача лицензии.

Охранительные правоотношения связаны с защитой установленного порядка и применением предусмотренных законом мер при его нарушении.

Типичный пример — производство по делу об административном правонарушении.

Материальные и процессуальные

Материальные правоотношения определяют права и обязанности участников в соответствующей сфере государственного управления.

Административно-процессуальные отношения возникают при реализации установленных процедур: рассмотрении заявления или жалобы, производстве по делу об административном правонарушении, осуществлении административного судопроизводства и в других предусмотренных законом процедурах.

Вертикальные и горизонтальные

Вертикальные административные правоотношения характеризуются юридически властным положением одного из участников по отношению к другому в пределах предоставленных полномочий.

Например, контрольный орган вправе в установленных законом случаях провести проверку и выдать обязательное предписание.

Горизонтальными обычно называют административно-правовые отношения, участники которых не находятся в прямом организационном подчинении друг другу. При этом их нельзя отождествлять с гражданско-правовыми отношениями: правовая природа определяется содержанием отношений и нормами, которыми они регулируются.

Внутренние и внешние

Внутренние административные правоотношения складываются внутри системы публичного управления — например, между государственным органом и государственным служащим либо между структурными подразделениями.

Внешние правоотношения возникают при реализации публичных функций во взаимоотношениях с гражданами, организациями и другими субъектами.

Примеры административных правоотношений

Понятие проще показать на конкретных ситуациях.

• Получение паспорта. Гражданин обращается в уполномоченный орган, который обязан рассмотреть заявление и при наличии предусмотренных законом оснований выдать документ.
• Получение лицензии. Организация обращается в лицензирующий орган. Возникают регулятивные административные правоотношения, в рамках которых проверяется соблюдение установленных законом лицензионных требований.
• Государственный контроль. Уполномоченный орган проводит контрольное мероприятие в отношении организации или предпринимателя. Полномочия контролирующего органа и права контролируемого лица определяются законом.
• Регистрация транспортного средства. Между собственником транспортного средства и уполномоченным органом возникают отношения по поводу совершения регистрационных действий.
• Привлечение к административной ответственности. При наличии события административного правонарушения возникают охранительные и процессуальные отношения, связанные с производством по делу.
• Обжалование решения государственного органа. Гражданин или организация вправе оспаривать решение, действие или бездействие субъекта публичной власти в предусмотренном законом порядке.

Таким образом, административные правоотношения возникают не только при нарушении закона или назначении штрафа. Значительная их часть связана с обычным взаимодействием граждан и организаций с публичной властью.

Основания возникновения административных правоотношений

Для возникновения конкретного административного правоотношения необходим юридический факт — обстоятельство, с которым правовая норма связывает определенные последствия.

Такими обстоятельствами могут быть:

• подача заявления, жалобы или ходатайства;
• принятие административного акта;
• совершение юридически значимого действия;
• наступление определенного события;
• назначение на государственную или муниципальную должность;
• осуществление контрольного мероприятия;
• совершение административного правонарушения.

Юридические факты принято разделять на действия и события.

Действия зависят от поведения людей и организаций. Они могут быть правомерными или неправомерными. События происходят независимо от воли участников, однако закон может связывать с ними возникновение, изменение или прекращение административных прав и обязанностей.

Административные правоотношения и административное правонарушение

Эти понятия нельзя отождествлять.

• Административное правоотношение это широкая категория, охватывающая урегулированные административным правом общественные отношения.
• Административное правонарушение это противоправное виновное действие или бездействие физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законом субъекта РФ установлена административная ответственность.

Таким образом, совершение административного правонарушения является лишь одним из юридических фактов, способных породить административные правоотношения.

Подробнее понятие правонарушения раскрывается в статье 2.1 КоАП РФ.

Административные правоотношения и административное дело

Не следует отождествлять административные правоотношения и административное дело.

Административные правоотношения существуют во множестве сфер публичного управления и далеко не всегда приводят к спору или судебному разбирательству.

Если возникает спор о законности осуществления публичных полномочий, защита прав в предусмотренных законом случаях осуществляется в порядке административного судопроизводства.

КАС РФ, в частности, регулирует рассмотрение судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий и бездействия государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и других субъектов публичных полномочий.

Экономические споры из административных и иных публичных правоотношений в предусмотренных законом случаях рассматривают арбитражные суды по правилам АПК РФ. При этом производство по делу об административном правонарушении регулируется КоАП РФ и не тождественно административному судопроизводству по КАС РФ.

Подробнее об этих различиях в материале Административное дело.

Главное об административных правоотношениях

Административные правоотношения возникают в сфере публичного управления и регулируются нормами административного права.

Их участниками могут быть не только государственные органы и граждане, но и органы местного самоуправления, должностные лица, организации, индивидуальные предприниматели и другие субъекты.

Структуру административного правоотношения образуют его субъекты, объект и содержание, а возникновение, изменение и прекращение конкретного отношения связано с юридическими фактами.

Административные правоотношения бывают регулятивными и охранительными, материальными и процессуальными, вертикальными и горизонтальными, внутренними и внешними. При этом административное правоотношение не означает автоматически наличие правонарушения или судебного спора.

• Правовой журнал