Административный процесс

Что такое административный процесс

Административный процесс — это урегулированная нормами права деятельность государственных и муниципальных органов, должностных лиц, судов и иных участников, связанная с разрешением индивидуальных дел в сфере публичного управления, применением административно-правовых норм и защитой прав в публичных правоотношениях.

Простыми словами, административный процесс определяет, по каким правилам государственный орган рассматривает конкретный вопрос, принимает решение, привлекает к административной ответственности либо как такое решение можно обжаловать.

Понятие административного процесса является широким. Оно не сводится только к рассмотрению дел судом и не совпадает с производством по делам об административных правонарушениях.

К административному процессу в широком смысле относят различные административные процедуры и производства: предоставление государственных услуг, выдачу разрешений, государственный контроль, рассмотрение обращений и жалоб, производство по делам об административных правонарушениях и судебную защиту в публично-правовых отношениях.

Административный процесс простыми словами

Человек или организация постоянно взаимодействуют с публичной властью.

Например:

• обращаются за государственной услугой;
• получают лицензию или разрешение;
• обжалуют отказ государственного органа;
• проходят государственную или муниципальную проверку;
• привлекаются к административной ответственности;
• обжалуют административный штраф;
• оспаривают решение или бездействие органа власти в суде.

Во всех этих случаях существуют установленные законом процедуры: кто принимает решение, какие документы необходимы, какие сроки действуют, какие права имеют участники и как обжаловать результат.

Совокупность таких юридически урегулированных процедур в сфере публичного управления и образует административный процесс в широком понимании.

Понятие административного процесса

Единого законодательного определения административного процесса в российском праве нет.

Это прежде всего правовая и научная категория, содержание которой раскрывается через административно-процессуальные нормы различных федеральных законов и кодексов.

В юридической теории термин используется в широком и узком смысле.

Административный процесс в широком смысле

В широком смысле административный процесс охватывает урегулированную законом деятельность публичной администрации и предусмотренные законом формы судебной защиты в административных и иных публичных правоотношениях.

Сюда могут относиться:

• административные процедуры;
• рассмотрение обращений;
• разрешительная деятельность;
• регистрационные процедуры;
• государственный и муниципальный контроль;
• административно-юрисдикционные производства;
• производство по делам об административных правонарушениях;
• рассмотрение административных споров;
• судебный контроль за публичной властью.

Административный процесс в узком смысле

В узком смысле административным процессом нередко называют деятельность по рассмотрению и разрешению конкретных административных дел, прежде всего связанных со спором, правонарушением либо применением мер государственного принуждения.

При таком подходе основное внимание уделяется административно-юрисдикционной деятельности.

Из-за различий в научных подходах при использовании понятия важно понимать, о какой именно процедуре идет речь.

Административный процесс и административное право

Административное право и административный процесс соотносятся как материальные и процессуальные правила.

Административное право определяет:

• полномочия органов публичной власти;
• права и обязанности граждан и организаций;
• административно-правовые запреты;
• основания административной ответственности;
• правила государственного управления.

Административный процесс определяет, в каком порядке соответствующие нормы реализуются применительно к конкретному делу или ситуации.

Например, материальная норма может устанавливать обязанность получить разрешение, а административная процедура определяет, куда обращаться, какие документы представить, в какой срок принимается решение и как обжаловать отказ.

Административный процесс и административно-процессуальное право

Эти понятия также нельзя полностью отождествлять.

Административный процесс представляет собой саму юридически урегулированную деятельность по рассмотрению и разрешению административных дел и осуществлению административных процедур.

Административно-процессуальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих эту деятельность.

Иными словами:

• административный процесс это деятельность;
• административно-процессуальное право это нормы, регулирующие эту деятельность.

Признаки административного процесса

К основным признакам административного процесса относятся следующие.

Публично-правовой характер

Административный процесс связан с осуществлением публичных полномочий государства или муниципального образования либо с контролем за законностью их осуществления.

Правовое регулирование

Действия участников осуществляются не произвольно, а в порядке, установленном законом или иным нормативным правовым актом.

Рассмотрение индивидуального дела

Административная процедура обычно связана с конкретным жизненным обстоятельством:

• заявлением;
• жалобой;
• правонарушением;
• проверкой;
• выдачей разрешения;
• оспариванием решения;
• применением меры государственного воздействия.

Участие субъекта публичной власти

В административном процессе обычно участвует государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо либо иной субъект, наделенный публичными полномочиями.

При судебном рассмотрении такой субъект может выступать стороной административного дела.

Процессуальная форма

Закон определяет:

• участников;
• их права и обязанности;
• последовательность действий;
• сроки;
• доказательства и документы;
• форму итогового решения;
• порядок его обжалования.

Возможность обжалования

Решения, действия и бездействие публичных органов в предусмотренных законом случаях могут быть обжалованы:

• в вышестоящий орган;
• вышестоящему должностному лицу;
• в специальном административном порядке;
• в суд.

Виды административного процесса

Единой законодательной классификации видов административного процесса не существует.

Однако с учетом характера деятельности можно выделить несколько основных направлений.

Административно-процедурный процесс

Это деятельность государственных и муниципальных органов, не связанная непосредственно с разрешением спора или привлечением к ответственности.

К ней относятся, например:

• предоставление государственных и муниципальных услуг;
• регистрация;
• лицензирование;
• выдача разрешений;
• рассмотрение заявлений;
• предоставление документов;
• иные административные процедуры.

Задача такого производства заключается прежде всего в реализации прав граждан и организаций и выполнении органами власти своих полномочий.

Административно-юрисдикционный процесс

Он связан с рассмотрением административных конфликтов, правонарушений и других вопросов, требующих юридической оценки и властного решения.

К нему могут относиться:

• производство по делам об административных правонарушениях;
• рассмотрение административных жалоб;
• применение предусмотренных законом административных мер;
• разрешение некоторых административных споров во внесудебном порядке.

Судебный административный процесс

Судебная защита в публичных правоотношениях осуществляется по специальным процессуальным правилам.

В судах общей юрисдикции соответствующие дела рассматриваются прежде всего в порядке административного судопроизводства по КАС РФ.

К ним относятся, например, дела об оспаривании:

• решений органов государственной власти;
• действий и бездействия должностных лиц;
• нормативных правовых актов;
• решений субъектов, наделенных публичными полномочиями.

Отдельные публично-правовые экономические споры организаций и предпринимателей рассматриваются арбитражными судами по правилам АПК РФ.

Административный процесс по КоАП РФ

Особым видом административной процессуальной деятельности является производство по делам об административных правонарушениях.

Оно регулируется КоАП РФ.

В таком производстве решается вопрос:

• было ли совершено административное правонарушение;
• какое лицо его совершило;
• имеется ли его вина;
• подлежит ли лицо административной ответственности;
• какое административное наказание должно быть назначено.

Такое производство следует отличать от административного судопроизводства по КАС РФ.

КоАП РФ применяется к делам об административных правонарушениях независимо от того, рассматривает конкретное дело судья, административный орган или должностное лицо.

Подробнее такие дела рассматриваются в материале об административных делах.

Административный процесс по КАС РФ

КАС РФ регулирует судебное рассмотрение административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Это уже не производство о привлечении лица к административной ответственности.

Например, по КАС РФ гражданин может оспаривать:

• незаконный отказ государственного органа;
• решение должностного лица;
• бездействие органа власти;
• нормативный правовой акт;
• иные решения, связанные с осуществлением публичных полномочий.

КАС РФ прямо не применяется к производству по делам об административных правонарушениях.

Таким образом:

• административное правонарушение → КоАП РФ;
• судебный публично-правовой спор → КАС РФ, если федеральным законом дело не отнесено к другому виду судопроизводства.

Подробнее эти вопросы рассмотрены на странице об административном судопроизводстве.

Административный процесс в арбитражном суде

Публично-правовой спор не всегда рассматривается по КАС РФ.

Если спор имеет экономический характер и относится к компетенции арбитражного суда, применяются нормы АПК РФ.

Например, арбитражные суды рассматривают предусмотренные законом споры организаций и индивидуальных предпринимателей с государственными органами.

Таким образом, административный процесс в широком смысле нельзя связывать исключительно с КАС РФ.

Судебная форма защиты в публичных отношениях зависит от характера дела и компетенции соответствующего суда.

Административный процесс и административное производство

Понятия близки, но имеют разный объем.

Административный процесс является более широкой категорией.

Административное производство представляет собой относительно самостоятельный порядок рассмотрения определенной категории административных дел.

Например, можно говорить о:

• производстве по делам об административных правонарушениях;
• производстве по административной жалобе;
• лицензионном производстве;
• контрольно-надзорном производстве.

Таким образом, административный процесс может включать несколько различных административных производств.

Административный процесс и административная процедура

Административная процедура представляет собой установленную последовательность действий публичного органа при реализации конкретного полномочия.

Например, закон может устанавливать процедуру:

• выдачи разрешения;
• регистрации;
• предоставления государственной услуги;
• рассмотрения обращения;
• проведения проверки.

Административная процедура обычно является более узким понятием, чем административный процесс.

Производство может включать несколько процедур, а административный процесс объединяет различные формы процессуальной деятельности в сфере публичного управления.

Система административного процесса

Система административного процесса отражает совокупность взаимосвязанных административных процедур и производств.

В наиболее общем виде в ней можно выделить:

1. административно-процедурную деятельность;
2. административно-юрисдикционную деятельность;
3. судебную защиту в публично-правовой сфере.

Каждое направление включает самостоятельные производства.

Например, административно-процедурная деятельность включает государственные услуги и разрешительные процедуры, а административно-юрисдикционная — производство по административным правонарушениям и рассмотрение административных жалоб.

Такая классификация является доктринальной: в законодательстве отсутствует единая статья, устанавливающая исчерпывающую систему административного процесса.

Структура административного процесса

Структура административного процесса характеризует внутреннее построение процессуальной деятельности.

Ее основными элементами можно считать:

• административное производство;
• процессуальные стадии;
• отдельные процессуальные действия;
• участников;
• процессуальные решения.

Например, конкретное производство может состоять из возбуждения дела, его рассмотрения, вынесения решения, пересмотра и исполнения.

Однако одинаковой структуры для всех административных производств не существует. Порядок выдачи лицензии существенно отличается от порядка рассмотрения административного правонарушения, а судебное административное дело, — от рассмотрения обращения гражданина государственным органом.

Стадии административного процесса

Единого установленного законом перечня стадий всего административного процесса не существует.

Стадии зависят от конкретного административного производства.

В обобщенном виде можно выделить:

1. возбуждение или инициирование производства;
2. подготовку материалов и установление обстоятельств;
3. рассмотрение вопроса по существу;
4. принятие решения;
5. обжалование или пересмотр решения;
6. исполнение решения, если оно требуется.

Не каждая административная процедура проходит все перечисленные стадии.

Например, если принятое решение не обжалуется, стадия пересмотра отсутствует.

Стадии производства по делу об административном правонарушении

Производство по КоАП РФ имеет собственную структуру.

В наиболее общем виде оно включает:

1. возбуждение дела об административном правонарушении;
2. подготовку к рассмотрению;
3. рассмотрение дела;
4. вынесение постановления;
5. пересмотр постановления при его обжаловании или опротестовании;
6. исполнение вступившего в силу постановления.

Порядок каждой стадии регулируется непосредственно КоАП РФ.

Поэтому стадии производства по административному правонарушению не следует автоматически переносить на все остальные виды административного процесса.

Стадии административного судопроизводства

Судебное административное дело имеет другую процессуальную структуру.

В общем виде возможны:

• обращение в суд;
• принятие административного искового заявления;
• подготовка административного дела;
• судебное разбирательство;
• принятие судебного акта;
• апелляционный пересмотр;
• кассационное и иное предусмотренное законом обжалование;
• исполнение судебного акта.

Подробное рассмотрение этих стадий относится уже к теме административного судопроизводства, поэтому административный процесс как более широкое понятие не следует сводить к указанной судебной процедуре.

Субъекты административного процесса

Круг участников зависит от конкретного производства.

Ими могут быть:

• граждане;
• организации;
• индивидуальные предприниматели;
• государственные органы;
• органы местного самоуправления;
• должностные лица;
• контролируемые лица;
• заявители;
• лица, привлекаемые к административной ответственности;
• потерпевшие;
• представители;
• прокурор;
• суд;
• иные участники, предусмотренные законом.

Права и обязанности участников определяются нормативным актом, регулирующим соответствующее производство. Подробнее: стороны в административном процессе.

Представительство в административном процессе

Гражданин или организация во многих административных процедурах вправе действовать лично либо через представителя.

Объем полномочий представителя и требования к их оформлению зависят от конкретного производства.

В судебном административном процессе применяются специальные требования КАС РФ.

В производстве по КоАП РФ действуют положения КоАП РФ о защитнике и представителе.

В других административных процедурах применяются нормы соответствующего федерального закона.

Подробнее: представительство в административном процессе.

Административные процедуры государственных органов

Значительная часть административного процесса осуществляется вне суда.

К таким процедурам относятся, например:

• рассмотрение обращений граждан;
• государственная регистрация;
• лицензирование;
• предоставление государственных услуг;
• контрольные и надзорные мероприятия;
• принятие решений по заявлениям;
• административное обжалование.

Каждая такая процедура регулируется специальными нормами.

Например, общий порядок рассмотрения обращений граждан определяется Федеральным законом № 59-ФЗ, государственный и муниципальный контроль Федеральным законом № 248-ФЗ, а предоставление государственных и муниципальных услуг специальным законодательством о государственных услугах.

Поэтому в России отсутствует один универсальный кодекс, регулирующий весь административный процесс.

Контрольно-надзорное производство

Государственный и муниципальный контроль также предполагает установленную законом процедуру.

Контрольный орган действует в пределах предоставленных полномочий и должен соблюдать:

• основания проведения контрольных мероприятий;
• установленную форму контроля;
• сроки;
• права контролируемого лица;
• правила оформления результатов;
• порядок принятия решений;
• порядок их обжалования.

Контролируемое лицо вправе использовать предусмотренные законом механизмы защиты от незаконных решений и действий должностных лиц.

Контрольная деятельность является одним из примеров административно-процедурной деятельности государства.

Рассмотрение обращений и жалоб

Одной из распространенных административных процедур является рассмотрение обращений граждан.

Обращение может содержать:

• предложение;
• заявление;
• жалобу.

При этом общий порядок рассмотрения обращений не применяется, если специальным федеральным законом предусмотрена другая процедура.

Например, обжалование постановления по делу об административном правонарушении производится по КоАП РФ, а не по общим правилам рассмотрения обращений граждан.

Поэтому при обращении в государственный орган важно правильно определить, каким нормативным актом регулируется соответствующая процедура.

Административная жалоба

Во многих сферах решение органа власти можно обжаловать без обращения в суд.

Такое обжалование может осуществляться:

• в вышестоящий государственный орган;
• вышестоящему должностному лицу;
• в специальную комиссию;
• в ином предусмотренном законом административном порядке.

В некоторых категориях дел досудебное обжалование обязательно, в других гражданин или организация вправе сразу обратиться в суд.

Поэтому наличие публично-правового спора само по себе не означает обязательности предварительной административной жалобы.

Административные споры

Административный спор возникает при разногласии относительно осуществления публичных полномочий, прав и обязанностей участников административных отношений.

Например, предметом спора может быть:

• отказ в предоставлении права или услуги;
• решение контрольного органа;
• действие должностного лица;
• административный штраф;
• требование государственного органа;
• бездействие публичного органа.

Спор может разрешаться как во внесудебном, так и в судебном порядке в зависимости от категории дела.

Задачи административного процесса

Единых задач для всех существующих административных производств законодательство не устанавливает.

Они определяются отдельно применительно к соответствующему виду деятельности. В целом административные процедуры направлены на:

• законное осуществление публичных полномочий;
• реализацию прав граждан и организаций;
• правильное и своевременное рассмотрение индивидуальных дел;
• обеспечение законности государственного управления;
• защиту нарушенных прав;
• возможность контроля и обжалования решений публичной власти.

Например, КоАП РФ отдельно устанавливает задачи производства по делам об административных правонарушениях, а КАС РФ — задачи административного судопроизводства.

Поэтому объединять их в единый законодательный перечень задач административного процесса неправильно.

Нормы административного процесса

В России нет единого «Административно-процессуального кодекса», который регулировал бы все административные процедуры.

Правила административного процесса содержатся в различных нормативных актах.

К основным относятся:

• Конституция РФ;
• КоАП РФ;
• КАС РФ;
• АПК РФ в части рассмотрения публично-правовых экономических дел;
• Федеральный закон № 59-ФЗ о рассмотрении обращений граждан;
• Федеральный закон № 210-ФЗ о государственных и муниципальных услугах;
• Федеральный закон № 248-ФЗ о государственном и муниципальном контроле;
• другие отраслевые федеральные законы.

Выбор применимого закона зависит от характера конкретного административного производства.

Отличие административного процесса от административного судопроизводства

Эти понятия нельзя считать равнозначными.

Административный процесс это более широкое понятие, которое может включать внесудебную деятельность государственных органов, административно-юрисдикционные производства и судебную защиту.

Административное судопроизводство это судебная форма рассмотрения определенных административных и иных публично-правовых дел.

Иными словами: административное судопроизводство является частью более широкой системы административно-процессуальной деятельности.

Отличие административного процесса от гражданского

Гражданский процесс предназначен прежде всего для разрешения гражданских, семейных, трудовых, жилищных и иных частноправовых споров, рассматриваемых по ГПК РФ.

Административный процесс связан с публично-правовыми отношениями и осуществлением властных полномочий.

Главное различие заключается не только в названии суда или сторон, а в характере спорного правоотношения.

Если стороны юридически равны и спорят о частном праве, это обычно гражданско-правовой спор. Если предметом является осуществление публичных полномочий, отношения имеют административно-правовую природу.

Отличие административного процесса от уголовного

Уголовный процесс связан с производством по уголовным делам и регулируется УПК РФ.

В нем решаются вопросы расследования преступления, уголовного преследования и рассмотрения уголовного дела судом.

Административный процесс уголовного преследования не предусматривает.

Даже когда лицо привлекается к административной ответственности, речь идет об административном правонарушении, а не о преступлении.

Отличие административного процесса от арбитражного

Арбитражный процесс представляет собой деятельность арбитражных судов по рассмотрению экономических споров и других дел, отнесенных законом к их компетенции.

Часть рассматриваемых ими дел возникает из административных и иных публичных правоотношений.

Поэтому понятия могут пересекаться: публично-правовое дело одновременно может рассматриваться в рамках арбитражного процесса. Определяющим является не название спора, а его предмет, субъектный состав и правила компетенции суда.

Особенности административного процесса

К особенностям административного процесса относятся:

• связь с осуществлением публичных полномочий;
• специальная процессуальная форма;
• большое количество различных производств;
• отсутствие единого процессуального кодекса для всей сферы;
• сочетание внесудебных и судебных процедур;
• возможность властного принятия решения государственным органом;
• специальные гарантии обжалования решений и действий публичной власти.

Нельзя утверждать, что административный процесс всегда проще или быстрее судебного процесса. Продолжительность, сложность и степень формализации зависят от конкретной процедуры. Например, получение стандартной государственной услуги существенно отличается от сложного контрольно-надзорного производства или рассмотрения публично-правового спора судом.

Главное об административном процессе

Административный процесс представляет собой систему юридически урегулированных процедур и производств в сфере публичного управления и защиты прав в публичных правоотношениях.

Он включает не только рассмотрение административных правонарушений и не ограничивается судебным процессом.

Необходимо различать:

• административный процесс как широкую правовую категорию;
• административную процедуру;
• административное производство;
• производство по КоАП РФ;
• административное судопроизводство по КАС РФ;
• публично-правовые дела, рассматриваемые арбитражными судами по АПК РФ.

Для определения порядка защиты прав необходимо прежде всего установить характер конкретного правоотношения и нормативный акт, регулирующий соответствующую процедуру.

Справочно:

• Судебный процесс.
• Уголовный процесс.
• Арбитражный процесс.
• Гражданский процесс.
• Что такое административные споры.

Литература:

• Учебно-методическое пособие «Административный процесс в России»,  А.В. Мартынов, М.Д. Прилуков, Е.В. Ширеева.

• Правовой журнал