Жилищное право

Конституция Российской Федерации (ст. 40) провозглашает право каждого гражданина на жилище. Основные же принципы и механизмы реализации данного конституционного права российских граждан — важнейшая часть правового регулирования жилищных отношений — определены в Жилищном кодексе Российской Федерации (далее — ЖК РФ).

Что такое жилищное право

Жилищное право — это самостоятельная отрасль права регулирующая отношения по осуществлению гражданами права на жилище, его безопасности, неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения, беспрепятственного осуществления жилищных прав, а также признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями (жилищные споры).

• Согласно п. 1 ст. 40 Конституции РФ право на жилище, которое рассматривается международным сообществом в качестве одного из элементов права на достойный жизненный уровень (ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах) означает, что правовое регулирование жилищных отношений должно обеспечивать каждому человеку не только возможность иметь жилое помещение для проживания, но и гарантированную п. 1 ст. 45 и ст. 46 Конституции РФ судебную защиту.
• Конституционное право граждан на жилище относится к основным правам человека и заключается в обеспечении государством стабильного, постоянного пользования жилым  помещением лицами, занимающими его на законных основаниях, в предоставлении жилища из государственного, муниципального и других жилищных фондов малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, в оказании содействия гражданам в улучшении своих жилищных условий, а также в гарантированности неприкосновенности жилища, исключения случаев произвольного лишения граждан жилища (ст. 25, 40 Конституции РФ).
• Основные принципы, формы и порядок реализации права граждан на жилище определены в Жилищном кодексеРФ, которые влияют на реализацию гражданами права на жилище.
  С развитием рыночных отношений и гражданского общества в Российской Федерации роль и значение жилищных правоотношений, составляющих предмет жилищного права, как отрасли права, многократно возрастает.

Основной задачей жилищного права является регулирование отношений, которые называются жилищными отношениями, по поводу:

• обеспечения условий для осуществления права на жилище;
• пользования жилыми помещениями;
• предоставления жилых помещений по договорам социального найма, найма жилого помещения жилищного фонда социального использования; найма специализированного жилого помещения;
• организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов;
• создания и деятельности товарищества собственников жилья;
• управления многоквартирными домами;
• организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме;
• защиты жилищных прав и др.

Принципы жилищного права

С методом жилищного права, как самостоятельной отрасли права тесно связаны принципы, которые носят общеобязательный характер, в силу их прямого закрепления в нормах жилищного законодательства.

Принципы жилищного права — это основные начала, наиболее общие руководящие положения жилищного права, имеющие в силу их законодательного закрепления общеобязательный характер.

Принципы, с одной стороны, отражают содержание и особенности жилищного права как отрасли права, с другой стороны они учитываются при обнаружении пробелов в  аконодательстве и применении жилищно-правовых норм по аналогии права или аналогии закона. Так, об использовании принципов в правоприменительной практике указано в ч. 2 ст. 7 ЖК РФ: «При невозможности использования аналогии закона права и обязанности участников жилищных отношений определяются исходя из общих начал и смысла  илищного законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости».

К числу основных принципов права, которые закреплены в ч. 1 ст. 1 ЖК РФ относятся:

1. Принцип неприкосновенности жилища, означает запрет на проникновение в жилище других лиц без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан.
2. Принцип безопасности жилища, означает сохранность жилого помещения, устранение угрозы его порчи, повреждения и уничтожения и др. Принцип недопустимости произвольного лишения жилища, означает запрет на возможность выселения лиц, правомерно его занимающих, за исключением выселения по основаниям и в порядке, установленным законом.
3. Принцип доступности пользования жилыми помещениями, означает, что гражданин может реализовать свое право на жилище различными способами: на основе договора социального найма жилого помещения; вступления в члены жилищного или жилищно-строительного кооператива; путем заключения различных гражданско-правовых договоров с жилыми помещениями: договора купли-продажи, мены, дарения и др.
4. Принцип использования жилых помещений по назначению, означает, что жилые помещения должны использоваться для проживания граждан. Размещение в жилых помещениях промышленных производств не допускается.
5. Принцип равенства участников жилищных правоотношений, означает, что участники жилищных правоотношений юридически равны, в том числе в правах и обязанностях, по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями и др.
6. Принцип беспрепятственного осуществления жилищных прав, означает устранение, пресечение препятствий, всяких нарушений в осуществлении жилищных прав по их назначению.
7. Принцип обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, означает, что нарушенные (оспоренные) права по требованию заинтересованных лиц подлежат полному восстановлению (признанию).
8. Принцип судебной защиты жилищных прав, означает, что нарушенное (оспоренное) субъективное право либо законный интерес подлежат восстановлению (признанию) компетентным органом государства — судом.

Функции жилищного права

Жилищное право как отрасль права обладает присущими ей особыми функциями, которые характеризуют ее место в системе права, поскольку отрасли права отличаются не только предметом и методом, но по содержанию и характеру выполняемых ими функций.

Основными функциями жилищного права являются регулятивная и охранительная.

1. Регулятивная функция заключается в предоставлении участникам жилищных отношений равных возможностей при осуществлении ими права на жилище. Например, собственник помещения в многоквартирном доме на основании заявления может вступить в товарищество собственников жилья.
2. Охранительная функция жилищного права заключается в защите интересов участников жилищных отношений. Эта функция реализуется путем восстановления нарушенных прав посредством обращения в суд или в административном порядке. Данная функция состоит в стимулировании и организации такого поведения участника жилищного отношения, которое бы исключало необоснованное ущемление или нарушение прав и законных интересов других лиц.

Понятие жилищного законодательства

Согласно ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. В связи с этим, жилищные отношения могут регулироваться как нормативными правовыми актами принимаемыми на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Кроме того, нормативные правовые акты, регулирующие жилищные правоотношения могут принимать органы местного самоуправления, что указано в ч. 7 ст. 5 ЖК РФ.

Нормативные правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления не должны противоречить федеральному законодательству. Структура жилищного законодательства состоит из различных нормативных правовых актов (рис. 2.1.). Конституция Российской Федерации обладает прямым действием и высшей юридической силой на территории Российской Федерации, закрепляет основные жилищные права и гарантии граждан, например, право на жилище и его неприкосновенность, право выбора места пребывания и жительства, право на судебную защиту и др.

Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ занимает особое место в системе жилищного законодательства, как специальный кодифицированный акт. Другие нормативные правовые акты, содержащие нормы жилищного права, не должны противоречить нормам ЖК РФ, они принимаются в соответствии с ним.

Нормативные правовые акты в жилищном праве

Федеральные законы, например: федеральный закон от 25 октября 2002 г. № 125-ФЗ «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов крайнего севера и приравненных к ним местностей»; федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах»; федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»; и др.;

• указы Президента РФ, например: указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1181 «О мерах по обеспечению достройки не завершенных строительством домов»; указ Президента РФ от 27 июля 2013 г. № 651 «О совете при Президенте Российской Федерации по жилищной политике и повышению доступности жилья»; и др.
• постановления Правительства РФ, например: постановление Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции»; постановление Правительства РФ от 21 января 2006 г. № 25 «Об утверждении Правил пользования жилыми помещениями»; постановление Правительства РФ от 11 января 2001 г. № 23 «Об обеспечении жильем граждан, переезжающих из закрытых административно-территориальных образований на новое место жительства или выплате компенсаций этим гражданам» и др.;
• нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, например, приказ Министерства регионального развития РФ от 28 июня 2010 г. № 303 «Об утверждении методических рекомендаций по отнесению жилых помещений к жилью экономического класса»; приказ Федеральной регистрационной службы от 6 августа 2007 г. № 176 «Об утверждении методических рекомендаций об особенностях государственной регистрации прав граждан на жилые помещения, приобретаемые на основании договоров  ередачи в собственность жилых помещений» и др.;
• нормативные правовые акты субъектов РФ, например, закон города Москвы от 31 мая 2006 г. № 21 «Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве»; закон города Москвы от 27 января 2010 г. № 2 «Основы жилищной политики города Москвы»; постановление Правительство Ленинградской области от 17 августа 2011 г. № 258 «О порядке обеспечения жилыми помещениями отдельных категорий граждан»; распоряжение Министерства строительного комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Московской области от 31 августа 2012 г. № 28 «Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг в отношении холодного и горячего водоснабжения, водоответвления, энергоснабжения и отопления» и др.;
• нормативные правовые акты органов местного самоуправления, на пример, постановление Администрации городского округа Балашиха Московской области от 5 мая 2012 г. № 638/12-ПА «Об утверждении долгосрочной целевой программы городского округа Балашиха «Обеспечение жильем молодых семей на 2012-2015 годы»; решение Совета депутатов городского округа Рошаль Московской области от 25 декабря 2008 г. № 2/41 «Об утверждении порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда в городском округе Рошаль» и др.

К регулированию жилищных правоотношений могут применяться нормы международного права. Согласно ст. 9 ЖК РФ, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены жилищным законодательством, применяются правила международного договора. Речь в данном случае идет о двух категориях международно-правовых норм.

Во-первых, общепризнанные принципы и нормы международного права, т.е. принципы и нормы, установленные и признанные международным сообществом государств, т.е. обязательные для всех его членов.

В международно-правовой доктрине и практике такие нормы обычно обозначаются как нормы общего международного права. К ним относятся нормы, содержащие  основополагающие принципы международного права, нормы общего международного обычного права и общие принципы права, признанные цивилизованными нациями.

Во-вторых, международные договоры Российской Федерации, которые ратифицированы, именно о таких договорах должна идти речь.

В то же время формулировка ст. 15 Конституции РФ, в принципе, допускает применение и тех договоров, которые были заключены от имени Российской Федерации соответствующими компетентными на то органами без обязательства представления их Федеральному собранию на ратификацию.

Право граждан на жилище

Анализ конституционных норм, а также положений, предусмотренных федеральным законодательством, показывает, что в настоящее время право на жилище может быть реализовано различными способами, а именно:

• путем предоставления жилых помещений по договору социального найма в домах государственного и муниципального жилищных фондов. Конституция РФ предусматривает ограниченный круг граждан, имеющих такое право. К ним относятся малоимущие и иные указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилище;
• путем передачи жилых помещений в соответствии с договором коммерческого найма. По данному договору в коммерческий наем может передаваться жилье из государственных, муниципальных и частных жилищных фондов на условиях, существенно отличающихся от договора социального найма. Круг граждан, имеющих право на заключение данного договора, неограничен;
• путем приобретения либо строительства жилых помещений в домах различных жилищных фондов за собственные средства без ограничения площади, в том числе и за доступную плату (ч. 3 ст. 40 Конституции РФ). В первом случае граждане решают свои жилищные проблемы посредством гражданско-правовых сделок: купли-продажи, мены, дарения, наследования, а также строительства и других действий, не противоречащих законодательству. Во втором случае государственные и муниципальные органы обеспечивают приобретение гражданами жилых помещений из государственных либо муниципальных жилищных фондов за доступную плату (например, при освобождении комнаты в коммунальной квартире) или предоставляют нуждающимся в улучшении жилищных условий безвозмездные субсидии на покупку либо на строительство жилых помещений.
  На основании ст. 2 ЖК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают создание условий для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:
• содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;
• используют бюджетные и иные денежные средства для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения (строительства) жилых помещений;
• в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма и найма жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах;
• стимулируют жилищное строительство;
• обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, а также потребителей коммунальных услуг и услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;
• организуют обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах;
• обеспечивают государственный контроль и надзор за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам;
• обеспечивают государственный контроль и надзор за соблюдением требований градостроительного законодательства, государственных норм и стандартов при жилищном строительстве.
  Нельзя не согласиться с мнением Б.М. Гонгало о том, что, несмотря на «разнокалиберность» полномочий, указанные органы имеют цель обозначить совокупность различного рода действий всех органов власти и местного самоуправления, обеспечивающих условия для осуществления права на жилище.

Конституция РФ (ч. 2 ст. 40) предписывает органам государственной власти и местного самоуправления поощрять жилищное строительство и создавать иные условия для осуществления права граждан на жилище.
Конституционное право на жилище непосредственно связано с другим конституционным правом, закрепленным в ст. 27 Основного Закона. Согласно ч. 1 ст. 27 Конституции РФ каждый, кто на законных основаниях находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. При этом данное право, как и иные конституционные права и свободы человека и гражданина, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях:

• защиты основ конституционного строя;
• защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц;
• обеспечения обороны и безопасности государства.

В ГК РФ месту жительства гражданина посвящена ст. 20, в соответствии с которой «местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает», а «местом жительства несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей — родителей, усыновителей или опекунов».

Из вышеизложенного следует, что многочисленные подзаконные акты, регулирующие пресловутую прописку, не имеют законных оснований. Закон РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее — Закон о праве граждан на свободу передвижения) вместо прописки вводит регистрационный учет граждан России. Одновременно данный Закон указывает на то, что регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан.

Вплоть до недавнего времени законодательство и соответственно судебная практика почти всегда связывали право граждан на проживание в жилом помещении с пропиской. По данному вопросу было дано соответствующее разъяснение в Постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. N 2 «О практике применения судами жилищного законодательства» (п. 7).

Однако с принятием Закона о праве граждан на свободу передвижения и Конституции РФ 1993 г. норма, содержащаяся в ч. 1 ст. 54 ЖК РСФСР, вступила в противоречие с указанными актами и, как следствие, признана Конституционным Судом РФ неконституционной. Об этом говорилось в Постановлении Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой».

Судебное толкование ЖК РСФСР сложилось как признание того, что осуществление жилищных прав напрямую связано с пропиской, наличию или отсутствию которой придавалось правоустанавливающее значение.

Из Конституции РФ и Закона о праве граждан на свободу передвижения следует, что регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан (ст. 3 Закона), в том числе права на жилище. Однако «установленный порядок», определяющий процедуру вселения в жилое помещение, понимался в правоприменительной практике исключительно как соблюдение положений о прописке, что имело место и при разрешении дела гражданки Л.Н. Ситаловой (со ссылкой на ч. ч. 1 и 2 ст. 54 ЖК РСФСР).

Уже после вынесения Конституционным Судом РФ названного выше решения Правительство РФ приняло Постановление от 17 июля 1995 г. N 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» . Министерство внутренних дел РФ утвердило соответствующую Инструкцию. В этих актах конкретизируются нормы Закона о праве граждан на свободу передвижения. Однако с сожалением приходится отмечать, что еще преждевременно говорить об окончательном «уходе» прописки из нашей жизни. Еще действуют региональные документы, которыми местные власти пытаются регулировать прописку вопреки Конституции РФ и другим указанным выше актам. Не говоря уже о том, что прописка твердо «сидит» в головах чиновников, да и многих граждан.

Рассматривая конституционные права человека и гражданина, связанные с жилищем, нельзя не обратить внимание и на ст. ст. 23 и 25 Основного Закона.
В соответствии с ч. 1 ст. 23 Конституции РФ каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну,

защиту своей чести и доброго имени. Статья 25 указывает на то, что «жилище неприкосновенно» и что «никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения». Развивая данное положение, ст. 3 ЖК РФ устанавливает, что проникновение в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях лиц допускается в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом, только в целях спасения жизни граждан и их имущества, обеспечения их личной безопасности или общественной безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катастрофах, массовых беспорядках или при иных обстоятельствах чрезвычайного характера, а также в целях задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, пресечения совершаемого преступления или установления обстоятельств совершенного преступления либо произошедшего несчастного случая. Как верно отмечает Л.О. Красавчикова, «неприкосновенность жилища — это неприкосновенность не объекта… это неприкосновенность одного из элементов личной жизни граждан».

Кроме того, ч. 4 ст. 3 ЖК РФ определяет, что никто не может быть выселен из жилища или ограничен в праве пользования жилищем, в том числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами.

Жилищное право и жилищное законодательство

Жилищное право — это совокупность правовых норм, регулирующих жилищные отношения.
К принципам жилищного права или, как указывается в п. 1 ст. 1 ЖК РФ, к основным началам жилищного законодательства относятся: обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, неприкосновенность и недопустимость произвольного лишения жилища, необходимость беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав, а также признание равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из ЖК РФ, другого федерального закона или существа соответствующих отношений, необходимость обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.

Жилищное законодательство представляет собой систему законодательных и иных нормативных актов, регулирующих отношения (жилищные) с участием граждан, юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления по поводу:
во-первых, возникновения, осуществления, изменения и прекращения права владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов; создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;
во-вторых, пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда; пользования общим имуществом собственников помещений;
в-третьих, отнесения помещений к числу жилых и исключения их из жилищного фонда; учета жилищного фонда; содержания и ремонта жилищного фонда; перепланировки и переустройства жилых помещений; управления многоквартирными домами; предоставления коммунальных услуг; внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги; контроля и надзора за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам.

Следует обратить внимание на то, что правовая природа рассматриваемых отношений весьма различна. Здесь присутствуют и частноправовые нормы, и нормы публичного права.

• Первая группа отношений относится к гражданско-правовым отношениям, поскольку и возникновение, и прекращение права пользования жилым помещением осуществляются на основании гражданско-правового договора (купли-продажи, мены, дарения, договора найма жилого помещения и т.д.) и соответственно регулируются гражданским законодательством, преимущественно ГК РФ.
• Вторая группа также частично относится к гражданско-правовым отношениям (срок, целевое назначение), частично — к административным правоотношениям.
• Третья группа отношений — организационные и управленческие, они во многом играют вспомогательную, служебную роль по отношению к первым двум группам.

Развитие жилищного права и законодательства

После событий 1917 г. в России (РСФСР) кардинально стала меняться жилищная политика: государство перераспределяло жилые помещения, отбирая их у «богатых» и передавая «бедным», дробя отдельные квартиры, создавая небывалое количество коммунальных квартир. При этом первоначально создавались многочисленные жилтоварищества, затем, избавляясь от частной собственности на жилье, власти стимулировали заключение договоров найма.

Нового строительства практически не велось. В условиях быстрого роста городского населения за счет крестьян страна испытывала острый жилищный кризис. Стало очевидно, что бесконечно заниматься переделом жилищного фонда царской России нельзя.

В рамках нэпа Постановлением НКВД от 8 августа 1921 г. была объявлена и новая жилищная политика, которая «требует… предоставления коллективам жильцов, арендаторам и домовладельцам определенной самостоятельности в эксплуатации помещений… освобождения населения от излишних стеснений и регламентаций в занятии жилищ».

Главный признак новой жилищной политики заключался в том, что в жилищное хозяйство возвращались частная инициатива, личные денежные средства и частная собственность. Был дан старт процессу возвращения отобранного частного жилища его бывшим владельцам (а также проживающим в домовладениях коллективам жильцов) — демуниципализации.

В конце 1921 г. был издан Декрет о демуниципализации небольших жилых зданий. Декрет предписывал следующее: «Обязать коммунальные отделы в двухмесячный срок пересмотреть списки муниципализированных домов и представить в Народный комиссариат внутренних дел утвержденные списки тех домов, которые… могут быть переданы коллективам и отдельным лицам…». Коммунальным отделам НКВД было дано поручение выделить категорию ненужных местным исполкомам строений и передать их обратно владельцам или коллективам жильцов: «Дома могут быть возвращены бывшим владельцам лишь при условии производства в годичный срок полного ремонта дома».

Демуниципализации подлежали строения, не занятые государственными и коммунальными учреждениями, общежитиями рабочих или коллективами жильцов, небольшие — размером в одну-две квартиры с общей площадью до 25 кв. саженей (113,75 кв. м) в провинции и чуть больше — до пяти квартир — в Москве и Ленинграде (за исключением барских особняков). Часть жилья была возвращена прежним либо передана новым владельцам.

14 августа 1922 г. был принят Декрет ВЦИК и СНК «О праве застройки», в котором устанавливалась возможность заключения договоров о предоставлении городских участков под застройку, в том числе жилищную. Впоследствии текст этого Декрета практически целиком, лишь с некоторыми изменениями, был включен в раздел «Вещное право» Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. (ст. ст. 71 — 84). В 1924 г. 72% вновь построенного жилья было возведено частным путем.

Другим аспектом жилищных отношений, которые также регулировал Гражданский кодекс РСФСР, был договор найма жилого помещения, регламентация которого была расположена в главе «Имущественный наем».

Государство подробно регламентировало выселение граждан из занимаемых ими помещений. В Инструкции, утвержденной 9 января 1924 г. Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом (далее — ВЦИК) и Советом Народных Комиссаров (далее — СНК), устанавливалось, что дела о выселении граждан рассматриваются в суде по предъявлении соответствующего иска. Наряду с общими основаниями, предусмотренными для расторжения договора имущественного найма, а также для договора найма жилого помещения, Инструкция указывала на такое основание, как «хищническое отношение к жилищу». При этом таковым признавались действия, влекущие за собой порчу жилища, пользование помещением и общими частями дома вопреки их назначению и с нарушением установленных правил (колка дров в помещении, загрязнение канализационных труб и т.п.). В некоторых случаях предусматривалось внесудебное — административное — выселение. Через полгода, 14 июня 1926 г., ВЦИК и СНК РСФСР было принято Постановление, название которого говорит о сути данного документа: «Об условиях и порядке административного выселения граждан из занимаемых ими помещений».

Вместе с тем через два месяца политика опять изменилась и был принят документ, значительно сужающий пределы вмешательства государства в жилищные права граждан. Принятием 16 августа 1926 г. Постановления ВЦИК и СНК РСФСР «Об ограничении принудительных уплотнений и переселений в квартирах», по существу, был закончен период «великого передела» (перераспределения) жилищного фонда.

Второй, проект Центрожилсоюза (объединения жилищных кооперативов) был создан в 1930 г. с учетом проекта НКВД, но поскольку большим административным ресурсом не обладал, шансов практически не имел.

Оба проекта без властной поддержки и при наличии серьезных юридико-технических изъянов были подвергнуты резкой критике как с правовой, так и с идеологической стороны. Так, профессор права С.И. Раевич подготовил две разгромные статьи: одну в правовой журнал, другую в отраслевой, в которых указывал: «Выработанный комиссией СНК проект, как и проект Центрожилсоюза (последний, впрочем, в несколько меньшей мере), представляет довольно типичный пример творчества хотя бы и одушевленных лучшими намерениями буржуазных идеологов-юристов. Несмотря на то, что для выработки проекта авторы его имели более чем достаточно времени, он вышел не удовлетворяющим тем требованиям, какие мы должны к нему предъявить. Он не способен служить орудием пропаганды советской жилищной политики, не отражает перспектив социалистического строительства, дает случайное, на-глазок, без сколько-нибудь твердого обоснования, разрешение ряда важнейших вопросов, сохраняет в действующем законодательстве немало таких наследий буржуазного права, которые не имеют в нынешних условиях разумного оправдания, делает ряд важнейших политических ошибок правоуклонистского и отчасти «левацкого» типа, оставляет недоделанной даже задачу внешнего объединения всех важнейших норм в области жилищного права и злоупотребляет никому не нужной фразой». Дальше — больше: «…равным образом, неверие в перспективы социалистического строительства сквозит у авторов проекта также и в полном игнорировании перспектив расширения ресурсов жилплощади. На неопределенное количество лет вперед проектом фиксируются нормы в 6 и 8 кв. метров, наличие которых не только идет вразрез с указанными выше задачами пропаганды наших достижений и перспектив среди рабочего класса других стран, но и не отражает даже тех возможностей, которые намечены нынешней пятилеткой».

После таких негативных примеров дискуссии о Жилищном кодексе на некоторое время прекратились. К необходимости кодификации жилищного законодательства вернулись только в начале 1980-х гг.

Окончательное закрепление главенства административных начал в жилищном праве произошло в 1925 г. Декретом СНК РСФСР от 28 апреля 1925 г. «О прописке граждан в городских поселениях». Этот институт разрешительной регистрации граждан по месту жительства пережил СССР и был отменен только в 1993 г. Многие наши современники, даже не жившие в Советском Союзе, до сих пор регистрацию называют пропиской.

Современные источники жилищного права

Главным источником любой отрасли российского права, в том числе и жилищного, является Конституция РФ. Наряду с положениями, рассмотренными в предыдущих параграфах, Основной Закон содержит базовые положения для любого законодательства. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.

Несмотря на принятие и введение в действие 1 марта 2015 г. Жилищного кодекса РФ на федеральном уровне, жилищное законодательство в настоящее время представляет собой достаточно большое количество источников жилищного права — законов и других нормативных актов, принятых в разное время (от законов до инструкций).

Основным актом, регулирующим жилищные отношения, безусловно, является Жилищный кодекс РФ, который определяет основные принципы реализации конституционного права граждан на жилище, устанавливает основные начала правового регулирования жилищных отношений при различных видах использования недвижимости в жилищной сфере.
Гражданский кодекс РФ обоснованно называют экономической конституцией, но также его можно назвать основным законом частного права. Это все в полной мере относится и к Жилищному кодексу, регулирующему отношения, складывающиеся по поводу жилых помещений.

В части первой ГК РФ (гл. 18) регулируются право собственности на жилые помещения и иные права (права членов семьи собственника жилого помещения), дается понятие квартиры как объекта права собственности, указываются основные начала регламентации права собственности на объекты общего пользования многоквартирного дома, организации и деятельности товариществ собственников жилья.

Часть вторая ГК РФ содержит главу (гл. 35), посвященную договору найма жилого помещения и другим договорам, предметом которых могут стать жилые помещения, а также нормы, регулирующие особенности продажи жилых помещений.
Часть третья ГК РФ в разд. V «Наследственное право» содержит кроме прочего нормы, устанавливающие особенности наследования жилых помещений.

Из других законов, содержащих нормы жилищного права, следует выделить Закон РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (далее — Закон о приватизации жилищного фонда) (с изменениями и дополнениями), в котором устанавливаются основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищных фондов, определяются права нанимателей и членов их семей при осуществлении приватизации жилья.

Семейный кодекс Российской Федерации (далее — СК РФ) хотя и не содержит прямых норм жилищно-правового характера, но, безусловно, является источником жилищного права, поскольку на базе семейных отношений строятся отношения по предоставлению жилых помещений, регулированию правового положения членов семьи нанимателя, собственника, участие органов опеки и попечительства в жилищных отношениях.
Жилищные споры рассматриваются по правилам, установленным Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (далее — ГПК РФ).

Анализ норм жилищного права, содержащихся в других законодательных актах, дается в различных главах настоящей работы.
На федеральном уровне жилищные отношения регулируются не только законодательными актами, но и указами Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 29 марта 1996 г. N 432 «О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов»), и Постановлениями Правительства РФ (например, Постановления от 20 февраля 1995 г. N 161 «Об утверждении перечня категорий работников лесного хозяйства, которым могут быть предоставлены служебные жилые помещения в домах государственного жилищного фонда, находящегося в собственности Российской Федерации», от 21 мая 2005 г. N 315 «Об утверждении типового договора социального найма жилых помещений» и от 5 декабря 2014 г. N 1318 «О регулировании отношений по найму жилых помещений жилищного фонда социального использования»).

Особо следует остановиться на ведомственных нормативных актах, принимаемых министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти. В отношении таких документов существует общее правило, выраженное в Указе Президента РФ от 21 января 1993 г. N 104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации», а также в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009.

Согласно названным актам нормативные акты министерств и других федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, официальной публикации в «Российской газете» или Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и размещению на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), которые должны осуществляться не позднее 10 дней после их государственной регистрации. При этом акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий.

Вместе с тем из общего правила есть одно исключение: акты Центрального банка Российской Федерации (далее — Банк России) подлежат государственной регистрации только в тех случаях, когда они затрагивают права, свободы или обязанности граждан (ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в редакции Федерального закона, принятого в 1995 г., N 65-ФЗ). Как правило, акты Банка России не затрагивают жилищные отношения, однако опосредованно могут на них влиять (например, на кредитование жилищного строительства).

Из ведомственных нормативных актов, посвященных отношениям, связанным с жилыми помещениями, следует выделить Приказ Министерства экономического развития РФ от 23 декабря 2013 г. N 765 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав, состава номера регистрации, порядка присвоения при проведении государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним объектам недвижимого имущества условных номеров, которым в установленном законодательством Российской Федерации порядке не присвоен кадастровый номер, форм свидетельства о государственной регистрации права и специальной регистрационной надписи на документах, требований к заполнению свидетельства о государственной регистрации прав и специальной регистрационной надписи, а также требований к формату специальной регистрационной надписи в электронной форме».

Как уже указывалось, жилищные отношения могут регулироваться нормативными актами субъектов Российской Федерации (республик в составе Федерации, краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, автономной области, а также автономных округов). В свою очередь, акты субъектов Федерации также делятся на законодательные акты представительных органов государственной власти и иные нормативные правовые акты, принимаемые в пределах своей компетенции исполнительными органами государственной власти.

Международные договоры, участницей которых является Российская Федерация, также могут регулировать жилищные отношения.
В соответствии со ст. 126 Конституции РФ Верховный Суд РФ, являясь высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным делам, подсудным судам общей юрисдикции, наряду с судебным надзором дает разъяснения по вопросам судебной практики. Такие разъяснения способствуют правильному и единообразному применению норм права, в том числе Жилищного кодекса и других актов жилищного законодательства.

Одним из важнейших документов в сфере жилищного права следует признать Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» (далее — Постановление Пленума ВС РФ от 2 июля 2009 г. N 14). Такие разъяснения способствуют правильному и единообразному применению в том числе и актов жилищного законодательства.

Следует отметить, что разъяснения Верховного Суда СССР, затем РСФСР и Российской Федерации, а также Высшего Арбитражного Суда РФ, данные до принятия Конституции РФ (12 декабря 1993 г.) и законодательных актов, принятых на ее основе, применяются в части, им не противоречащей. Разъяснения Высшего Арбитражного Суда РФ, данные до его объединения с Верховным Судом РФ, применяются в части, не противоречащей законодательству, принятому позже, и в случаях отсутствия разъяснений на соответствующие темы объединенного Верховного Суда РФ.

Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
Конституционный Суд РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, органов законодательной власти субъектов Федерации дает толкование Конституции РФ.

Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции РФ международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению (ч. ч. 4 — 6 ст. 125 Конституции РФ).

Список источников и литературы

1. Жилищное право. П.В. Крашенинников.
2. Процессуальные особенности рассмотрения и разрешения жилищных дел. Учебное пособие А.Г. Невоструев.